BAB 2: LANDASAN KONSEP DAN HUKUM EFISIENSI PEMERINTAH DAERAH

Sebelum kita bicara tentang praktik memotong dan mengalokasikan ulang anggaran, kita harus paham dulu: apa sebenarnya yang dimaksud dengan efisiensi dalam konteks pemerintahan daerah? Dan aturan main apa saja yang mengikat sekaligus melindungi kita saat menjalankannya?

2.1. Konsep Dasar Efisiensi Sektor Publik

Ketika saya pertama kali mendengar kata "efisiensi" di lingkungan pemda, bayangan saya langsung tertuju pada pemotongan. Potong perjalanan dinas. Potong rapat. Potong konsumsi. Ternyata, setelah mempelajarinya lebih dalam, pemahaman saya itu keliru—dan sayangnya, banyak rekan ASN lain juga keliru seperti saya.

Dalam literatur ekonomi publik, efisiensi belanja pemerintah tidak hanya soal berhemat. Ia adalah seberapa baik anggaran pemerintah digunakan untuk mencapai hasil yang diinginkan dengan biaya seminimal mungkin. Ada tiga jenis efisiensi yang perlu kita pahami:

a. Efisiensi Alokatif

Ini adalah kemampuan pemerintah daerah untuk mengalokasikan sumber daya ke sektor-sektor yang paling membutuhkan dan memberikan manfaat terbesar bagi masyarakat. Di Sulbar, misalnya, ketika kami memutuskan untuk mengalihkan anggaran dari perjalanan dinas ke pembangunan infrastruktur kesehatan di Mamuju, kami sedang menerapkan efisiensi alokatif.

Sederhananya: apakah uang sudah dialokasikan ke tempat yang tepat? Apakah lebih penting membangun irigasi untuk petani di Polman, atau memperbanyak seminar di hotel berbintang di Mamuju?

Di banyak daerah, inefisiensi alokatif terjadi karena alokasi belanja tidak sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Riset menunjukkan bahwa proporsi belanja pendidikan dan kesehatan cenderung meningkat, sedangkan belanja pelayanan umum, perumahan, dan fasilitas umum justru stagnan—padahal kebutuhan masyarakat terhadap infrastruktur dasar sangat tinggi.

b. Efisiensi Teknis

Efisiensi teknis mengukur seberapa efektif anggaran digunakan dalam mencapai hasil tanpa pemborosan. Jika pemerintah daerah mengalokasikan dana untuk pembangunan jalan, efisiensi teknis berarti proyek tersebut diselesaikan tepat waktu, sesuai anggaran, dan dengan kualitas yang baik.

Di Sulbar, kami belajar bahwa anggaran besar untuk proyek infrastruktur tidak menjamin hasil yang baik jika prosesnya boros, berlarut-larut, atau dikorupsi. Sebaliknya, dengan efisiensi teknis yang baik, proyek kecil pun bisa memberikan dampak besar. Inilah yang kami rasakan ketika beralih ke sistem e-procurement untuk pengadaan barang dan jasa—proses menjadi lebih cepat, biaya lebih terkontrol, dan hasilnya bisa dipantau secara real-time.

c. Efisiensi Ekonomi

Ini adalah gabungan antara efisiensi alokatif dan efisiensi teknis. Sebuah daerah dikatakan mencapai efisiensi ekonomi jika ia mampu mengalokasikan sumber daya ke sektor yang tepat (alokatif) dan menggunakannya secara efektif tanpa pemborosan (teknis).

Dalam praktiknya, efisiensi ekonomi adalah tujuan akhir dari semua upaya efisiensi pemerintah daerah. Inilah yang membuat uang rakyat benar-benar memberikan dampak maksimal.

Perbedaan Efisiensi, Efektivitas, dan Ekonomis

Seringkali kita menggunakan ketiga istilah ini secara bergantian. Padahal, mereka memiliki makna yang berbeda:

Istilah	Definisi	Pertanyaan Kunci	Contoh di Pemda
Efisiensi	Mencapai output maksimal dengan input minimal (hemat dalam proses)	"Apakah kita mengeluarkan biaya yang wajar untuk mencapai hasil ini?"	Membangun 1 km jalan dengan biaya Rp500 juta, padahal standar biaya Rp700 juta.
Efektivitas	Sejauh mana program mencapai tujuannya (tepat sasaran)	"Apakah program ini mencapai apa yang diharapkan?"	Program pemberdayaan UMBM berhasil menurunkan angka kemiskinan di desa sasaran.
Ekonomis	Memperoleh input dengan harga terendah (hemat dalam pembelian)	"Apakah kita membeli barang/jasa ini dengan harga paling murah?"	Membeli komputer kantor dengan harga di bawah HPS (Harga Perkiraan Sendiri).

Masalahnya, banyak pejabat daerah yang menganggap efisiensi sama dengan sekadar memotong anggaran, padahal efisiensi yang dirancang tanpa perencanaan matang sering kali hanya dipahami sebagai pemangkasan, bukan sebagai upaya optimalisasi sumber daya. Ini yang menyebabkan kebijakan efisiensi sering gagal memberikan dampak positif bagi masyarakat.

2.2. Prinsip-Prinsip Pengelolaan Keuangan Daerah yang Efisien

Pengelolaan keuangan daerah tidak bisa dilakukan secara asal-asalan. Ada prinsip-prinsip yang harus kita pegang agar dana rakyat benar-benar memberikan manfaat maksimal. Berdasarkan praktik terbaik dan regulasi yang berlaku, setidaknya ada empat prinsip utama:

a. Efisiensi

Prinsip pertama adalah efisiensi itu sendiri: memastikan setiap rupiah anggaran digunakan secara optimal untuk memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi masyarakat. Di Sulbar, prinsip ini kami terjemahkan menjadi satu pertanyaan sederhana: "Apakah manfaat program ini sepadan dengan biaya yang dikeluarkan?"

Jika jawabannya tidak, maka program tersebut harus dievaluasi ulang, direvisi, atau dihapus.

b. Transparansi

Transparansi berarti setiap proses pengelolaan keuangan—dari perencanaan hingga pertanggungjawaban—harus terbuka dan dapat diakses oleh publik. Ini bukan hanya soal moralitas, tetapi juga strategi. Ketika masyarakat bisa melihat langsung bagaimana APBD disusun dan dilaksanakan, kepercayaan publik meningkat, dan pengawasan berjalan lebih efektif.

Di era digital, transparansi menjadi lebih mudah. Beberapa daerah bahkan telah meluncurkan portal APBD online yang bisa diakses siapa saja. Sayangnya, masih banyak pemda yang enggan membuka data anggaran mereka secara penuh.

c. Akuntabilitas

Akuntabilitas adalah konsekuensi logis dari transparansi. Setelah membuka proses pengelolaan keuangan, pemerintah daerah harus siap mempertanggungjawabkan setiap keputusan dan hasilnya kepada masyarakat dan pemerintah pusat.

Di Sulbar, akuntabilitas kami uji melalui sistem pelaporan yang ketat, pemeriksaan BPK, serta mekanisme pengaduan publik. Ketika ada temuan penyimpangan, kami tidak boleh menutup-nutupi; justru harus terbuka dan segera memperbaiki.

d. Keberlanjutan

Keberlanjutan berarti pengelolaan keuangan daerah harus mampu menjaga kesinambungan pembangunan dalam jangka panjang, tidak sekadar mengejar target jangka pendek. Ini penting agar generasi mendatang juga bisa menikmati hasil pembangunan daerah.

Prinsip "money follow programs, programs follow money" yang sering ditekankan Mendagri juga memperkuat prinsip ini: bahwa program harus didasarkan pada kebutuhan, dan anggaran harus mengikuti program yang tepat sasaran.

2.3. Hierarki Regulasi yang Mengamanatkan Efisiensi

Efisiensi bukanlah gagasan baru dalam tata kelola pemerintahan di Indonesia. Ia sudah tertulis dalam berbagai undang-undang, dari yang paling tinggi hingga teknis. Mari kita telusuri hierarki regulasi yang menjadi fondasi hukum bagi semua upaya efisiensi kita.

a. UUD 1945 (Pasal 23C dan 23E)

Sebagai konstitusi tertinggi, UUD 1945 menjadi pondasi bagi seluruh regulasi di bawahnya.

Pasal 23C mengamanatkan bahwa "hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur dengan undang-undang." Dari sinilah kemudian lahir undang-undang yang lebih teknis tentang keuangan negara, pemerintahan daerah, hingga hubungan keuangan pusat-daerah.

Pasal 23E ayat (2) menyatakan bahwa "Anggaran pendapatan dan belanja negara ... dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat." Mandat inilah yang kemudian diterjemahkan menjadi kewajiban efisiensi: setiap rupiah anggaran harus benar-benar bermanfaat bagi kemakmuran rakyat.

b. UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara

Undang-undang ini adalah fondasi utama pengelolaan keuangan negara dan daerah. Dalam Pasal 3, diamanatkan bahwa keuangan negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab—dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.

Ini adalah amanat eksplisit tentang efisiensi. UU ini juga mengamanatkan perubahan pendekatan penganggaran dari tradisional menjadi penganggaran berbasis kinerja (performance budget). Artinya, anggaran tidak lagi disusun berdasarkan apa yang mau dibeli (input), tetapi berdasarkan apa yang ingin dicapai (output dan outcome).

c. UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah

Undang-undang ini secara khusus mengatur bagaimana daerah menjalankan roda pemerintahannya. Beberapa pasal penting terkait efisiensi:

Pasal 258: Daerah melaksanakan pembangunan untuk peningkatan dan pemerataan pendapatan masyarakat yang didasarkan pada, salah satunya, efisiensi.
Penjelasan Umum: Mengamanatkan bahwa pengelolaan keuangan daerah harus dilakukan secara efektif, efisien, transparan, dan akuntabel dengan prinsip money follows function (uang mengikuti fungsi).
Pasal 386 dan 387: Mendorong inovasi di daerah untuk peningkatan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan urusan pemerintahan.

Dalam praktiknya, UU ini juga menekankan bahwa efektivitas dan efisiensi harus dilaksanakan di berbagai urusan pemerintahan: mulai dari rencana pembangunan, pengelolaan keuangan, pelayanan publik, hingga penggunaan sumber daya.

d. UU No. 1/2022 tentang HKPD (Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah)

Ini adalah undang-undang yang paling relevan dengan kondisi kita saat ini. UU HKPD mengatur hubungan keuangan pusat-daerah secara lebih produktif dan efisien, dengan beberapa ketentuan penting:

Batasan Belanja Pegawai Maksimal 30%: UU ini mewajibkan pemerintah daerah membatasi belanja pegawai paling banyak 30% dari total APBD, dengan batas waktu pencapaian paling lambat 1 Januari 2027. Daerah yang tidak mematuhi berisiko mendapatkan sanksi berupa penundaan atau pemotongan Transfer ke Daerah (TKD).
Belanja Produktif: Daerah diharuskan mengalokasikan belanja yang lebih produktif untuk pelayanan publik, bukan untuk biaya operasional yang tidak efisien.
Sistem Perencanaan & Penganggaran Berbasis Kinerja: UU ini memperkuat fondasi perencanaan dan penganggaran yang berorientasi pada hasil (outcome-based), memastikan setiap program memiliki target dan manfaat yang jelas.

Bagi Sulbar, ketentuan batasan belanja pegawai 30% ini menjadi tantangan besar. Seperti banyak daerah lain, porsi belanja pegawai kami masih di atas ambang batas. Artinya, ke depan kami harus melakukan rasionalisasi—entah melalui moratorium rekrutmen, efisiensi tambahan penghasilan pegawai (TPP), atau langkah-langkah lain yang tidak mudah.

e. UU No. 25/2009 tentang Pelayanan Publik

Undang-undang ini secara langsung menargetkan peningkatan kualitas layanan, dengan efisiensi sebagai salah satu tujuannya. UU ini merupakan langkah awal untuk mendorong lembaga negara (termasuk pemda) lebih berorientasi pada pelayanan dan melakukan berbagai inovasi agar pelayanan publik semakin cepat dan efisien.

Dalam konteks efisiensi, UU Pelayanan Publik mengamanatkan bahwa pelayanan publik harus diselenggarakan secara transparan, akuntabel, efisien, dan efektif. Bagi kita sebagai ASN, ini adalah pengingat bahwa meskipun anggaran terbatas, kualitas layanan tidak boleh dikorbankan.

f. UU No. 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN)

Agar pembangunan berjalan efisien dan tepat sasaran, diperlukan perencanaan yang matang. UU SPPN hadir untuk menjawab kebutuhan tersebut. Tujuan utamanya adalah "menjamin agar kegiatan pembangunan berjalan efektif, efisien, dan bersasaran".

UU ini menjadi dasar bagi pemerintah daerah untuk menyusun dokumen perencanaan (RPJPD, RPJMD, Renstra OPD, Renja) yang terintegrasi, serta menjadi jembatan antara perencanaan (yang diatur UU SPPN) dan penganggaran (yang diatur UU Keuangan Negara). Tanpa perencanaan yang baik, efisiensi anggaran tidak akan pernah tercapai.

g. UU No. 11/2009 tentang Kesejahteraan Sosial

Efisiensi bukanlah tujuan akhir. Ia adalah sarana untuk mencapai tujuan yang lebih besar: kesejahteraan masyarakat. UU Kesejahteraan Sosial mendefinisikan kesejahteraan sosial sebagai "kondisi terpenuhinya kebutuhan material, spiritual, dan sosial warga negara agar dapat hidup layak dan mampu mengembangkan diri, sehingga dapat melaksanakan fungsi sosialnya".

Bagi kita yang bekerja di pemda, UU ini menjadi batu uji dari semua upaya efisiensi. Jika kebijakan efisiensi kita membuat warga miskin semakin susah, atau pelayanan dasar terganggu, maka kita telah gagal. Sebaliknya, jika kita bisa melakukan efisiensi pada pos-pos yang tidak produktif sehingga dana bisa dialihkan ke program pengentasan kemiskinan—itulah keberhasilan sejati.

2.4. Kebijakan Terkini: Inpres No. 1 Tahun 2025 dan Surat Edaran Kemendagri

Setelah memahami konsep dan hierarki regulasi di atas, tibalah kita pada kebijakan yang paling aktual dan paling berdampak langsung bagi kita: Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2025.

Inpres ini dikeluarkan pada 22 Januari 2025 oleh Presiden Prabowo Subianto. Isinya tegas dan langsung ke pokok masalah: efisiensi belanja dalam pelaksanaan APBN dan APBD Tahun Anggaran 2025. Inpres ini kemudian menjadi pemicu bagi serangkaian kebijakan turunan, termasuk Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 57 Tahun 2025 yang mengatur panduan teknis efisiensi bagi pemerintah daerah.

Target efisiensi yang diamanatkan dalam Inpres ini sangat besar: secara nasional, pemangkasan anggaran mencapai Rp306,69 triliun, dengan Rp50,59 triliun di antaranya berasal dari pemotongan Transfer ke Daerah (TKD).

Untuk memastikan implementasinya di tingkat daerah, Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian menerbitkan Surat Edaran Nomor 900/833/SJ pada 23 Februari 2025. Surat edaran ini berisi pedoman konkret bagi kepala daerah dalam melakukan efisiensi APBD 2025.

Langkah-langkah yang diamanatkan dalam surat edaran tersebut antara lain:

a. Membatasi belanja kegiatan yang bersifat seremonial, kajian, studi banding, percetakan, publikasi, dan seminar/focus group discussion.
b. Mengurangi belanja perjalanan dinas sebesar 50% untuk seluruh perangkat daerah.
c. Membatasi belanja honorarium melalui pembatasan jumlah tim dan besaran honorarium.
d. Mengurangi belanja yang bersifat pendukung dan tidak memiliki output yang terukur.
e. Memfokuskan alokasi anggaran belanja pada target kinerja pelayanan publik, tidak berdasarkan pemerataan antar-OPD atau alokasi tahun sebelumnya.
f. Lebih selektif dalam memberikan hibah.
g. Melakukan penyesuaian belanja APBD 2025 yang bersumber dari Transfer ke Daerah (TKD).

Di Sulawesi Barat, efek dari kebijakan ini langsung terasa. Kami harus menyesuaikan APBD hingga sekitar Rp220 miliar. Anggaran perjalanan dinas kami pangkas, rapat-rapat di hotel dilarang, dan pos-pos belanja yang tidak produktif kami hilangkan. Namun, kami tetap berpegang pada prinsip yang saya sampaikan di Bab 1: efisiensi bukan pemotongan, melainkan realokasi. Dana yang kami hemat tidak kami biarkan menganggur; kami alihkan ke program-program prioritas: kesehatan, pendidikan, dan infrastruktur dasar.

Kesimpulan Bab 2

Landasan konsep dan hukum yang telah kita bahas di bab ini memberikan kerangka yang jelas bagi pemerintah daerah dalam menjalankan efisiensi anggaran. Kita telah mempelajari:

Efisiensi sektor publik memiliki tiga dimensi: alokatif, teknis, dan ekonomi. Masing-masing penting dan harus dipahami secara utuh agar tidak terjebak dalam pemahaman sempit bahwa efisiensi sama dengan pemotongan.
Prinsip-prinsip pengelolaan keuangan daerah (efisiensi, transparansi, akuntabilitas, keberlanjutan) adalah pilar yang harus dijaga agar setiap rupiah benar-benar bermanfaat bagi masyarakat.
Hierarki regulasi dari UUD 1945 hingga UU HKPD membentuk kerangka hukum yang koheren, mengamanatkan efisiensi sebagai kewajiban, bukan pilihan. UU HKPD bahkan memberikan batasan tegas: belanja pegawai maksimal 30% pada 2027.
Kebijakan terkini—Inpres No. 1/2025 dan Surat Edaran Mendagri—memberikan instruksi konkret yang menjadi dasar kita di Sulbar dan seluruh pemda di Indonesia untuk melakukan efisiensi dengan panduan yang jelas.

Dengan memahami fondasi ini, kita siap melangkah ke Bab 3, di mana kita akan membahas tantangan-tantangan nyata yang dihadapi pemerintah daerah dalam menjalankan efisiensi di tengah keterbatasan. Karena sebelum kita bisa menemukan solusi, kita harus jujur mengakui apa saja yang menjadi penghalang kita.

Bersambung ke BAB 3: TANTANGAN PEMERINTAH DAERAH DALAM KETERBATASAN ANGGARAN

PEMERINTAH DAERAH DI ERA EFISIENSI

BAB 2: LANDASAN KONSEP DAN HUKUM EFISIENSI PEMERINTAH DAERAH

BAB 3: TANTANGAN PEMERINTAH DAERAH DALAM KETERBATASAN ANGGARAN

BAB 4: STRATEGI OPTIMALISASI PELAYANAN PUBLIK DENGAN ANGGARAN TERBATAS

BAB 5: MENINGKATKAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT DI TENGAH EFISIENSI

BAB 6: STRATEGI JITU MENINGKATKAN PENDAPATAN ASLI DAERAH (PAD)

BAB 7: PERAN TEKNOLOGI DAN DATA DALAM EFISIENSI ANGGARAN

BAB 8: KEPEMIMPINAN DAN BUDAYA KERJA BERORIENTASI EFISIENSI

BAB 9: BEST PRACTICE DUNIA DALAM EFISIENSI PEMERINTAH DAERAH

BAB 10: STUDI KASUS INSPIRATIF 20 PEMERINTAH DAERAH DI INDONESIA

BAB 11: KERANGKA HUKUM DAN KEBIJAKAN PENDUKUNG